Artikel 6:19 Awb van toepassing op reparatiebesluiten; belanghebbenden beperkt tot nadeliger posities.

Rechtsvraag

Is er aanleiding om de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro) aan te passen? En bestaat er aanleiding om de toepassing van artikel 6:19 Awb te veranderen in zaken die gaan over de wijziging van een omgevingsplan?

Regel

• Art. 6:19, Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Regeling voor situaties waarin een nieuw besluit wordt genomen tijdens een bezwaar- of beroepsprocedure over een eerder besluit)
• Art. 8:12a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Bepaling over het nemen van een conclusie door een staatsraad advocaat-generaal)
• Art. 3.8, eerste lid, Wet ruimtelijke ordening (Wro) (Voorschrift voor de voorbereiding van een bestemmingsplan met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb)
• Art. 4.6, tweede en derde lid, Invoeringswet Omgevingswet (Overgangsrecht voor bestemmingsplanprocedures die zijn aangevangen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet)
• Art. 2.4, Art. 4.1 en Art. 4.2, Omgevingswet (Regelgevende bevoegdheid en inhoud van omgevingsplannen)
• Art. 16.30 en Art. 16.83, Omgevingswet (Voorschriften voor de voorbereiding van wijzigingsbesluiten voor omgevingsplannen)

Toepassing

• Art. 6:19, Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Regeling voor situaties waarin een nieuw besluit wordt genomen tijdens een bezwaar- of beroepsprocedure over een eerder besluit) De rechter heeft beoordeeld of de besluiten van de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland, die het bestemmingsplan 'Renesse' op 27 januari 2022 en het gewijzigde besluit op 23 maart 2023 vaststelde, kwalificeren als nader besluiten. De rechter concludeerde dat het gewijzigde besluit een reparatiebesluit was naar aanleiding van de beroepen tegen het oorspronkelijke besluit. Dit besluit bracht wijzigingen aan in het bestemmingsplan die voortkwamen uit de zienswijzen van appellanten, zoals het toevoegen van extra woningen aan de uitsterfregeling. Dit werd gezien als een nadere beslissing binnen dezelfde planregeling.
• Art. 8:12a, Algemene wet bestuursrecht (Awb) (Bepaling over het nemen van een conclusie door een staatsraad advocaat-generaal) De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State verzocht staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer om een conclusie te nemen over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken en omgevingsplannen. Dit verzoek was gebaseerd op artikel 8:12a van de Awb. De conclusie moest ingaan op de mogelijke aanpassing van rechtspraak vanwege de veranderde context onder de Omgevingswet.
• Art. 3.8, eerste lid, Wet ruimtelijke ordening (Wro) (Voorschrift voor de voorbereiding van een bestemmingsplan met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb) Het oorspronkelijke besluit van 27 januari 2022 en het gewijzigde besluit van 23 maart 2023 zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. De rechter beoordeelde of de wijzigingen in het gewijzigde besluit wezenlijk anders waren dan het oorspronkelijke plan. De wijzigingen, zoals het toevoegen van extra woningen aan de uitsterfregeling, werden niet gezien als wezenlijk anders, waardoor afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw toegepast hoefde te worden.
• Art. 4.6, tweede en derde lid, Invoeringswet Omgevingswet (Overgangsrecht voor bestemmingsplanprocedures die zijn aangevangen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet) De rechter paste het overgangsrecht toe op de bestemmingsplanprocedure voor 'Renesse', die was aangevangen vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Hierdoor bleef het oude recht van toepassing op de besluitvorming en de behandeling van het beroep totdat het besluit onherroepelijk was.
• Art. 2.4, Art. 4.1 en Art. 4.2, Omgevingswet (Regelgevende bevoegdheid en inhoud van omgevingsplannen) De beoordeling van toekomstige wijzigingsbesluiten voor omgevingsplannen moet rekening houden met de geconsolideerde aard van het omgevingsplan en de regelgevende bevoegdheid zoals vastgelegd in de Omgevingswet. Wijzigingen moeten duidelijk zichtbaar worden gemaakt volgens de STOP/TPOD-standaard, zodat de samenhang en wijzigingen in de planregels en werkingsgebieden helder zijn.
• Art. 16.30 en Art. 16.83, Omgevingswet (Voorschriften voor de voorbereiding van wijzigingsbesluiten voor omgevingsplannen) De rechter moet beoordelen of een wijzigingsbesluit van ondergeschikte aard is en of afdeling 3.4 van de Awb moet worden toegepast. Als een wijzigingsbesluit een wezenlijk ander plan inhoudt, moet afdeling 3.4 van de Awb worden toegepast. Bij gecombineerde besluiten moet worden vastgesteld of deze deels als primair besluit kwalificeren.

Conclusie

De rechter concludeerde dat de rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wro op onderdelen moet worden aangepast om de uitdijende werking van fictief beroep te beperken. Dit kan door een scherpere toetsing van het karakter van besluiten en een consequente inperking van de kring van beroepsgerechtigden. Voor omgevingsplanzaken kunnen dezelfde maatregelen worden toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de geconsolideerde aard van het omgevingsplan en de mogelijkheid van delegatie van de planvaststellingsbevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders.

Wetsartikelen

• art. 6:19 Awb
• art. 6:19 lid 1 Awb
• art. 6:18 Awb
• art. 6:24 Awb
• art. 3.8 lid 1 Wro
• art. 3.1 Wro
• art. 1:2 Awb
• art. 3.7 Wro
• art. 8:12a Awb
• art. 8:12a lid 8 Awb
• art. 6:19 lid 3 Awb
• art. 8:14 Awb
• art. 6:18 lid 1 Awb

Tijdlijn

1. 27-01-2022 De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland heeft het bestemmingsplan 'Renesse' vastgesteld. Dit bestemmingsplan omvat een regeling voor verblijfsrecreatie in de vorm van tweede woningen en recreatieve verhuur van woningen in het gebied Oude Moolweg-Scholderlaan. Het plan bevat een uitsterfregeling voor 26 woningen, waardoor recreatieve verhuur mogelijk blijft tenzij de recreatieve functie gedurende een aaneengesloten periode van een jaar is beëindigd.
2. DD-MM-YYYY [appellante sub 1] en anderen stellen beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen het besluit van 27 januari 2022. Zij voeren aan dat de woonbestemming ten onrechte is toegekend en dat het geldende bestemmingsplan recreatieve verhuur niet toestaat. Daarnaast betogen zij dat de beleidsmatige keuze om recreatief gebruik tegen te gaan onvoldoende gemotiveerd is en dat de planregeling strijdig is met het evenredigheidsbeginsel.
3. 23-03-2023 De gemeenteraad van Schouwen-Duiveland heeft het bestemmingsplan 'Renesse' op onderdelen gewijzigd vastgesteld. Het gewijzigde besluit brengt twintig extra woningen onder de reikwijdte van de uitsterfregeling en verwerkt een eerder verleende omgevingsvergunning voor het adres [locatie A] in de bestemmingsplanregeling.
4. 22-06-2023 [appellante sub 1] en anderen geven aan het eens te zijn met het gewijzigde besluit en stellen hiertegen geen beroep in. Zij merken echter op dat het gewijzigde besluit niet volledig tegemoetkomt aan hun bezwaren.
5. DD-MM-YYYY [appellant sub 2] stelt beroep in tegen het gewijzigde besluit omdat zijn woning niet is toegevoegd aan de lijst van woningen die recreatief verhuurd mogen worden. Hij voert aan dat recreatieve verhuur financieel noodzakelijk is.
6. DD-MM-YYYY [appellant sub 3] stelt beroep in tegen het gewijzigde besluit omdat zijn woning niet onder de reikwijdte van de uitsterfregeling is gebracht, ondanks dat hij zijn woning al vele jaren recreatief verhuurt.
7. DD-MM-YYYY [appellant sub 4] stelt beroep in tegen het gewijzigde besluit omdat hij het recht wil behouden om zijn woning te verhuren, aangezien hij de woning niet permanent bewoont.
8. DD-MM-YYYY [appellant sub 5] stelt beroep in tegen het gewijzigde besluit omdat hij bezwaar heeft tegen het toevoegen van twintig extra woningen aan de lijst van woningen die recreatief mogen worden verhuurd. Hij stelt dat dit veel overlast voor hem meebrengt en onvoldoende is gemotiveerd.
9. DD-MM-YYYY [appellante sub 6] en anderen stellen beroep in tegen het gewijzigde besluit omdat zij menen dat de uitbreiding van de uitsterfregeling veel negatieve gevolgen heeft voor hun leefomgeving. Zij betwisten de onderbouwing en verwachten onvoldoende handhaving door het gemeentebestuur.
10. 09-02-2024 De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, mr. R. Uylenburg, verzoekt staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer om een conclusie te nemen als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb bij opvolgende besluiten over ruimtelijke plannen.
11. 26-03-2024 Tijdens de zitting bevestigt de gemachtigde van de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland dat het besluit van 23 maart 2023 alleen de wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit beoogde vast te stellen en niet het gehele bestemmingsplan integraal opnieuw.